Três pontos para entender o atual panorama das ações afirmativas no Brasil

Os movimentos e articulações para incidir sobre ações afirmativas no Brasil vivem um novo momento. Passados ciclos de 10 anos de algumas das principais políticas em âmbito federal, há um ambiente para seu aprofundamento e aprimoramento, mas que ainda enfrenta resistências de setores contrários, com projetos de leis que podem enfraquecê-las ou esvaziá-las de seu foco conectado aos esforços de reparação, em especial para pessoas negras e indígenas. 

Para entendermos o atual panorama de ações afirmativas no Brasil, Delton Aparecido Felipe, diretor da ABPN — Associação Brasileira de Pesquisadores/as Negros/as, aborda em três pontos aspectos do histórico e dos próximos passos em torno desse debate.

A ABPN se destina à defesa da pesquisa acadêmico-científica sobre temas de interesse direto das populações negras no Brasil. Atualmente, a ABPN constitui-se como um dos órgãos fundamentais na rede de instituições que atuam no combate ao racismo, com vistas à formulação, à implementação, ao monitoramento e à avaliação das políticas públicas para uma sociedade justa e equânime, sendo uma das organizações que vêm protagonizando a pesquisa, articulação e incidência sobre as ações afirmativas no Brasil.

Além de diretor da ABPN, Delton Aparecido Felipe é professor da Universidade Estadual de Maringá, no Paraná, e pesquisador visitante da Escola de Direito da Fundação Getúlio Vargas de São Paulo. 

Ibirapitanga: As políticas de ações afirmativas são parte dos esforços de reparação à escravidão e suas consequências para a população negra no Brasil. Partindo dessa noção, quais pontos são chave para trazer um panorama da experiência nacional até aqui?

Delton Aparecido Felipe: Nos últimos anos o Brasil adotou inúmeras políticas de ação afirmativa voltadas à população negra como uma estratégia de promoção da igualdade racial e combate ao racismo, incluindo as áreas de saúde, educação e segurança. No entanto, ao fazermos um panorama, a educação brasileira tem se organizado como um lócus de maior incidência destas políticas. Isso se deve à luta dos movimentos negros, em especial a partir de 1970, para que o Estado reconhecesse a presença da população negra como essencial para a constituição do Brasil e os conhecimentos que circulam em nosso país. Essa pressão se desdobrou na aprovação de uma série de dispositivos legais no âmbito educacional, tanto na educação básica com a aprovação da Lei 10.639/2003, que estabeleceu a obrigatoriedade do ensino de História e cultura afro-brasileira e africana na educação básica; como no ensino superior com o Decreto 4.876/2003, que instituiu o Programa Diversidade na Universidade, inserido no âmbito do MEC — Ministério da Educação, com a finalidade de implementar e avaliar estratégias para acesso ao ensino superior de grupos socialmente desfavorecidos, especialmente afrodescendentes e indígenas brasileiros. 

Além desses dispositivos, em 29 de agosto de 2012, foi regulamentada a Lei 12.711, conhecida como Lei de cotas. Em 2023, a Lei de cotas passou por avaliação e aprimoramento, sendo atualizada pela promulgação da Lei 14.723/23. Entre as principais mudanças da legislação, tem-se agora os/as cotistas primeiro participando da ampla concorrência, com todos os demais candidatos/as. Se não forem aprovados/as, ainda podem se candidatar às vagas reservadas por cotas. Também foi reduzido o valor para o teto da renda familiar dos/as estudantes, que passou a ser de um salário-mínimo. Outra novidade da lei foi a inclusão de estudantes quilombolas como beneficiários/as das cotas, além da extensão das políticas afirmativas para a pós-graduação.

Apesar de ainda estarmos lutando para a efetivação das legislações, podemos afirmar que as instituições que adotaram políticas de inclusão voltadas à população negra e aos povos indígenas, têm aos poucos pluralizado a sua produção de conhecimento tanto na graduação como na pós-graduação, buscando conhecimentos, muitas vezes por grupos de pesquisas, que permitam o reconhecimento, a reparação e a valorização de grupos étnico-raciais historicamente marginalizados.

Ainda que reconheçamos os avanços palpáveis na construção de políticas que visam estabelecer uma certa reparação para população negra e construir maior representatividade desta população nos espaços de poder, acreditamos que o impacto causado ainda é insuficiente para estabelecer uma política de reparação e representatividade que modifique a estrutura racista que fundamenta a sociedade brasileira.

 Infelizmente, ainda encontramos em diversos setores resistências em adotar ou implementar de forma eficiente políticas afirmativas voltadas para a população negra, como por exemplo, nas Casas Legislativas brasileiras, isso quando não temos manobras jurídicas-políticas para esvaziar estas políticas de seu sentido de reparação e de representatividade, como por exemplo a ocupação indevida de vagas destinadas a população negra por pessoas não-negras nas universidades ou mesmo concursos públicos. Por tudo isso, insistimos em afirmar que, apesar das mudanças, percebemos que a missão histórica das políticas de ação afirmativa ainda está longe de seu fim, porque para além de garantir o acesso, é preciso possibilitar permanência destes corpos negros nos espaços, além de sucesso em suas trajetórias.

Um dos exemplos do que estamos falando pode ser visto no relatório Pesquisa sobre a implementação das cotas raciais nas universidades, uma parceria entre a ABPN e Defensoria Pública da União, lançado no segundo semestre de 2022. O relatório demonstra que, mesmo depois e 10 anos da aprovação da Lei 12.711/2012, a assimetria na presença entre negros e brancos nos espaços universitários se mantém, e isto tem reflexos significativos em toda sociedade, visto que as instituições de formação universitária são uma alavanca para certa ascensão social. Para além disso, as Instituições de Ensino Superior (IES) são um espaço de construção de representatividade, pois formam para inúmeras profissões, do professor ao médico, do advogado ao engenheiro, o que permite romper com alguns estereótipos racistas que insistem em acreditar que os corpos negros só podem ocupar determinadas profissões no Brasil.

Ibirapitanga: Movimentos negros demandam um projeto político mais abrangente para as políticas de ações afirmativas — um sistema integrado que considere outras áreas além da educação e do funcionalismo público. Fazendo um movimento prospectivo, o que poderia ser abarcado numa visão de ações afirmativas como sistema? Quais são os próximos desafios colocados para um projeto continuado das ações afirmativas?

Delton Aparecido Felipe:  Para lançar um olhar prospectivo para construção de uma agenda antirracista no Brasil, tendo as ações afirmativas como uma estratégica jurídica-política central, é preciso lembrarmos que os intelectuais vinculados ao movimento negro como Lélia Gonzales e Abdias Nascimento, desde a década de 1980, vem chamando a atenção para a necessidade de propor leis com efetividade na vida das pessoas negras, capazes de criar condições para alterar a realidade social dos sujeitos a quem se destinam. Por exemplo, Lélia Gonzalez em seu pronunciamento, em 28 de abril de 1987, na Constituinte, afirmou a necessidade de uma lei que crie estímulos fiscais para que a sociedade civil e o Estado tomem medidas concretas de significação compensatória, a fim de implementar aos brasileiros de ascendência africana o direito à isonomia nos setores de trabalho, remuneração, educação, justiça, moradia, saúde, e vai por aí afora.

Abdias Nascimento, que em 1983 era deputado federal, protocolou o Projeto de Lei 1.332, que propunha um conjunto de políticas públicas de ação compensatória visando à implantação do princípio da isonomia social do negro, em relação aos demais segmentos étnicos da população brasileira. Entre as medidas propostas estavam cotas para homens e mulheres negros/as, assegurando-lhes acesso ao ensino público e privado de todos os níveis e ao emprego nas empresas do setor privado e nos quadros do funcionalismo público; bolsas de estudo em todos os níveis do ensino; remuneração igual para trabalho equivalente; ensino da história e cultura africana e diaspórica com revisão dos currículos; cursos de orientação antirracista no treinamento para policiais; levantamento de dados desagregados nas pesquisas do IBGE e do Ministério do Trabalho; acompanhamento da execução das medidas, em conjunto com a sociedade civil.

Apesar dos avanços que tivemos desde da década de 1980 para cá — como por exemplo a obrigatoriedade do ensino de História e cultura afro-brasileira, cotas nas instituições de ensino e nos concursos públicos no âmbito federal, programa de saúde negra —, três ou quatro leis sozinhas não são o suficiente para combater o racismo que atravessa o Brasil.

É preciso construir uma cultura antirracista e entender a diversidade de ocupação de espaço como uma estratégia de fortalecimento da democracia brasileira. É preciso incentivar, por meio de normas jurídicas, a reserva de vagas para população negra e povos indígenas em espaços de tomada de decisão, como as Casas Legislativas do Brasil.

Além disso, é fundamental o debate sobre como o orçamento público brasileiro é utilizado para combater o racismo e as desigualdades provenientes dele. Também não podemos esquecer de discutir de forma séria e sistemática a violência racial, muitas vezes instrumentalizada pelo Estado, a que a população negra, em especial a juventude, está submetida.

Sabemos que este debate não se fará no Brasil sem resistência. Alguns setores políticos argumentam que o critério étnico-racial gera distorções e injustiças, tornando impossível definir objetivamente o sujeito de direito da política pública. Há projetos de lei que proíbem procedimentos de heteroidentificação sem apresentarem alternativas para o controle social da política. Desconsideram os efeitos do racismo sobre pessoas negras e indígenas, alegando que ações afirmativas para esse grupo geram polêmicas e desagregação social no país. Temos também projetos que “negam a raça”, apresentam propostas que explicitamente retiram o critério étnico-racial como elemento válido. Todos os casos opõem a questão racial à questão socioeconômica, legitimando políticas de ação afirmativa apenas para a desigualdade de renda e não para as desigualdades raciais. Questionam a legitimidade das ações afirmativas para pessoas negras e indígenas, a despeito da constitucionalidade asseverada pelo STF — Supremo Tribunal Federal. O destaque fica por conta de um projeto de lei que propõe vedar a “discriminação positiva” para pessoas negras e indígenas, embora mantenha essa prerrogativa para grupos economicamente “desfavorecidos”.

Projetos de lei como citados acima nos preocupam, porque buscam retardar as discussões sobre a construção de uma cultura antirracista no Brasil. Para além disso, podem reverberar em outras pautas importantes para a população como por exemplo, na Lei 12.990, que prevê reserva de 20% (vinte por cento) das vagas oferecidas nos concursos públicos da União para população negra completará dez anos de existência em junho de 2024 e existe uma previsão de término. Sabemos que a continuidade das reservas de vagas nos concursos públicos é fundamental para termos uma maior presença negra no funcionalismo público.

Ibirapitanga: Criada pela ABPN, a Escola de Políticas e Ações Afirmativas (EPAA) foi proposta como um curso de formação acadêmica e política com o intuito de incidir também sobre o processo de renovação da Lei de cotas. Na sua visão, quais resultados dessa experiência são aprendizados importantes para as políticas de ações afirmativas no Brasil? Conte-nos mais sobre o sentido da EPAA no contexto em que ela foi criada e no atual cenário.

Delton Aparecido Felipe: A EPAA foi lançada no segundo semestre de 2021 pela ABPN com apoio do Instituto Ibirapitanga. A EPAA é um desdobramento direto das Webconferências do CONNEABs — Consórcio Nacional de Núcleos de Estudos Afro-brasileiros e Grupos Correlatos, que ocorreu em 2020 e teve como um dos objetivos definir uma agenda científica e política capaz de avaliar as perspectivas das ações afirmativas para além de 2022, ano para o qual estava prevista a avaliação da Lei de cotas nas Instituições de Ensino Federais, propondo medidas para que elas fossem aprimoradas na próxima década, de 2022 a 2032.

Em sua primeira edição, que ocorreu entre 2021 e 2022, com intuito de fortalecimento da comunidade negra e difusão de educação para o entendimento da importância da ações afirmativas como mecanismo de combate ao racismo e promoção da igualdade, a EPAA debateu temas como: as pesquisas em ações afirmativas; o papel do Ministério Público e da Defensoria na implementação, acompanhamento e avaliação das ações afirmativas; ações afirmativas no Poder Legislativo; e defesa das ações afirmativas.

No decorrer das discussões realizadas em cada encontro da EPAA e outras ações da ABPN, somadas ao debate realizado nacionalmente em torno na Lei de cotas, ficou evidente a importância de pautar a institucionalização das ações afirmativas nas instituições de ensino. Dessa maneira, a EPAA passou a ter papel estratégico, na medida em que se percebeu a necessidade de incidir sobre a gestão das instituições. 

A segunda edição da EPAA, que ocorreu no decorrer de 2023, teve como objetivo central discutir as estratégias para gestão das ações afirmativas nas instituições de ensino com vistas à disseminação do saber teórico e prático acumulado para operacionalizar a sua efetivação e, com isso, difundir o conhecimento que tem sido produzido por intelectuais negros/as a partir de suas vivências seja como ativistas, professores/as, pesquisadores/as e/ou gestores/as à frente da implementação das ações nas instituições em que atuam. Trata-se de uma produção de conhecimento que tem se consolidado a partir do corpo de associados da ABPN, bem como os projetos e parcerias acima descritos, além dos Seminários Nacionais de Ações Afirmativas e outras incidências, como a presença da ABPN no Grupo de Trabalho 21 da ANPED — Associação Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa em Educação e consultas e pareceres solicitados por órgãos das diferentes esferas públicas. 

Para isso foi discutida a criação e composição de órgãos voltados à implementação e acompanhamento das ações afirmativas nas instituições; elaboração de normativas, editais e procedimentos; mecanismos de controle e acompanhamento (incluindo o papel das comissões de heteroidentificação e canais de denúncia de possíveis fraudes); políticas de permanência; apoio jurídico-institucional; entre outros assuntos. Também está em processo de finalização a elaboração de manuais de referência para gestão e para comissões de heteroidentificação. A EPAA tem se consolidado como uma escola de referência da ABPN e colaborado diretamente para a produção e divulgação de conhecimento antirracista no Brasil.